Un presupuesto altamente comprometido y una ejecución de gasto que funciona por inercia serían vicios que se deben corregir en los ejercicios del gasto público. Esta fue una de las conclusiones durante el foro convocado por Guatemala No Se Detiene, el 24 de noviembre y transmitido por Guatevisión.

Jonathan Menkos, ministro de Finanzas Públicas; Mario A. García Lara, director ejecutivo de la Fundación 2020; Érick Coyoy, investigador de Asíes y Sigfrido Lée, director de la Unidad Económica de Cacif, discutieron sobre cómo mejorar el gasto público de cara a los próximos años. Los expertos coincidieron en que las normas que rigen al servidor público deben modificarse, para que haya consecuencias sobre todo cuando no se cumplen las metas de ejecución en un ejercicio fiscal.

Para la correcta ejecución del presupuesto, el servidor público debe ser evaluado, externó Coyoy, quien afirmó que estas evaluaciones no se realizan en Guatemala, a pesar de los mandatos legales. Lograrlo requiere cambios dentro del servicio civil. Según García Lara, quien además es secretario ejecutivo de Atal, se necesita modificar la forma en que la Contraloría controla el gasto público y en la que las entidades hacen sus planificaciones.

Por su parte, Menkos coincidió en que se necesita un servicio civil que conozca y esté empapado de una cultura basada en resultados. Esto, para crear condiciones que permitan que el presupuesto se amolde con mayor rapidez a los grandes desafíos de la sociedad.

También se indicó que se debe reconsiderar la relación patronal-sindical que existe en el Estado: “Mientras los sindicatos existan y tengan ese poder paralelo que han tenido dentro de toda la gestión pública, vamos a seguir teniendo un sistema paralelo de pequeñas ‘leyes’ que, al final de cuentas, crean disrupción en la gestión pública”, destacó Lée.

Noventa y dos centavos de cada quetzal de ingresos corrientes del presupuesto ya tienen destino de gasto, según Menkos, quien señaló que es necesario transformar ese destino en ejecución.

“Parte del problema que tiene el Estado es que arrastra una inercia que no hemos sido capaces de detener. Simplemente se le siguen agregando compromisos a esa inercia”, destacó Lee. La inercia, sumada a la mala planificación y a la mala gestión, ha desembocado en una deficiente ejecución, argumentó el director.

Deterioro del servicio civil

A lo largo del año, las instituciones carecen de una vinculación entre lo que se planifica y lo que se presupuesta, lo que desemboca en una falta de resultados que la sociedad espera, según Menkos.

Para Coyoy, esto se debe a las limitadas capacidades técnicas del personal, las cuales —según el analista— se han debilitado: “Se ha deteriorado un sistema de servicio civil que funcionaba hasta hace unos años, y cada vez el deterioro es mayor”. Coyoy afirmó que la habilidad de los servidores públicos para cumplir funciones básicas es cada vez menor, ya que no conocen la normativa y no tienen experiencia en gestión pública.

La rotación de personal es inevitable, pues cada cuatro años los políticos llegan con nuevos equipos. No obstante, Coyoy insistió en que estos cambios no serían un problema si, en realidad, se tratara de equipos técnicos, capacitados y conocedores de la gestión pública.

“La naturaleza del prestador de servicio, por sí misma, no va a garantizar la calidad, sino el control que apliquemos a cómo se da ese servicio a la población”, adujo. Sobre este punto, Lee añadió que es necesario incorporar una evaluación, pues ese es el objetivo: obtener resultados, sin importar quién los entregue ni cómo lo haga.

Ejecución de fondos y planificación

Cualquier gobierno enfrenta estructuras del sector público caracterizadas por su lentitud, posibles focos de corrupción y procedimientos engorrosos, argumentó García Lara. Además, deben responder con la ejecución, al entregar a la población los bienes y servicios que el Estado está obligado a proveer.

El país tiene un poder público mal acostumbrado a la improvisación, destacó Menkos, quien señaló que en el Estado hay poca planificación y menos profundidad de la que requieren los proyectos de gran envergadura. A partir de ello, Menkos criticó la creencia de que un presupuesto es bueno solo si se ejecuta por completo: “Nosotros tenemos que entender que es mejor no ejecutar si no se va a conseguir el resultado”.

Ante esto, Lara planteó la necesidad de mantener el equilibrio y aplicar medidas ingeniosas en la ejecución: “¿Qué se hace primero? ¿Ejecutamos aunque el aparato funcione mal, o arreglamos el aparato y por eso dejamos de ejecutar?”, se preguntó.

Coyoy, por su parte, afirmó que es necesario ejecutar, ya que para eso se asignan los recursos. No obstante, subrayó que la planificación del presupuesto debe partir de una discusión ordenada sobre las prioridades.

Para Coyoy, planificar un presupuesto implica definir qué prioridades tendrán recursos asignados. Además, indicó que la planificación debe incluir un conjunto de opciones ejecutables, en caso de que las prioridades principales no puedan realizarse.

“Al final del día, lo que la población necesita es algún tipo de respuesta del Estado, en cualquiera de las áreas, y en todas las áreas, la población vive en total precariedad”, sostuvo.

Por otro lado, Lée advirtió que uno de los problemas de planificación es la presupuestación de ideas, no de proyectos. Explicó que muchas veces se presupuesta de forma general, sin analizar qué proyectos específicos se ejecutarán, qué beneficios traerán, dónde se ubicarán ni cuál será su impacto. Para Lee, es necesario ordenar el proceso presupuestario para que responda a las necesidades previamente identificadas.

Cómo agilizar el presupuesto

Para mejorar la ejecución del presupuesto nacional García Lara destacó que podrían buscarse mecanismos de ejecución extragubernamentales. “Un ejemplo es la Ley de Infraestructura Vial Prioritaria que aprobó el Congreso el año pasado, que tiene una forma de ejecutar paralela, anexa dentro del Estado, pero con mecanismos más ágiles y con controles diferentes”, aseguró.

Lara añadió que este tipo de esquemas puede replicarse en otras áreas del gasto público, con el fin de blindar los recursos existentes.

En esa misma línea, Coyoy sostuvo que cualquier servicio público puede ser tercerizado y prestado por un privado, siempre que el Estado retribuya el servicio. Para el analista, lo esencial es garantizar un buen servicio al usuario: “Si se lo presta un agente público o un agente privado, realmente eso es un accesorio”.

Al referirse a la tercerización de servicios u obras, Lée indicó que se trata de un espectro amplio de modelos. Según el director, es necesario evaluar cuál es el apetito de riesgo y la retribución que se negocia entre el Estado y los privados. También señaló que debe definirse qué proyectos se realizarán mediante estos mecanismos, qué resultados se esperan, y cómo se fiscalizará y evaluará su cumplimiento.

Además, Lée subrayó que debe respetarse el marco legal: “Las distintas legislaciones, incluso la Constitución, nos definen un marco para elaborar ese presupuesto. Y cuando el Congreso se salta ese marco y empieza a inventarse cosas, a inventarse excepciones, se suma todo eso”.

Mejoras al marco legal

Para agilizar y mejorar la inversión pública, García Lara afirmó que existe una amplia gama de posibles modelos de ejecución. Entre estos, mencionó la Ley de Alianzas Público-Privadas, cuyas reformas fueron aprobadas el 25 de noviembre. También incluyó los fideicomisos, los cuales —según dijo— pueden apartar la inferencia de ejecución de las entidades públicas y crear mecanismos propios, transparentes y eficientes.

Menkos, por su parte, subrayó que es necesario buscar mecanismos legales adecuados. En ese sentido, señaló que uno de los pasos más importantes es contar con una nueva Ley de Contrataciones del Estado, ya que la normativa actual fue aprobada en 1992 y —según el ministro— ha recibido múltiples parches a lo largo del tiempo. Hoy, evidencia limitaciones para resolver con eficiencia los procesos de contratación pública.

Además, Lara consideró necesario fortalecer el Sistema Nacional de Inversión Pública, que —afirmó— es un mecanismo capaz de aportar orden, control y eficiencia en la definición de qué obras financiará el Estado.

A corto plazo, Coyoy propuso avanzar en la digitalización de los servicios públicos, con el fin de reducir procedimientos manuales y operativos que otorgan discrecionalidad al funcionario.

“Creo que es muy importante para combatir la corrupción y mejorar la transparencia del sector público, además de los beneficios de gestión y agilidad en la ejecución”, concluyó Lée.

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