Con asombro he podido apreciar la reacción visceral a unos reportajes sobre los orígenes de la degeneración del modelo de contratación vial vigente desde los años 90. Algunos criticaron el reportaje de gobierno como “propaganda del gobierno” y otros señalaron la falta de tino del presente gobierno de publicar un reportaje de ese tipo cuando la gestión de la obra vial ha sido duramente criticada por deficiente, tanto por la oposición como por la población en general. Sin embargo, desde el punto de vista de su contenido, y no de la idoneidad de la oportunidad o momento de su publicación, a mí me pareció bastante atinado y certero. Me explico.

A mediados de los 90 con la llegada del gobierno del PAN de Álvaro Arzú se modificó el modelo de construcción de obra vial de un sistema en el que el Ministerio de Comunicaciones, a través de Caminos, planificaba, diseñaba y construía directamente con sus ingenieros y su maquinaria la obra pública vial hacia uno en el que se licitaban a empresas privadas para construirlas, para supervisar su construcción y otras para darles mantenimiento. Se pensaba que la operación del “mercado” y un “sistema de competencia” en la construcción de obra vial iba a generar un sistema más costoso efectivo, iba existir más infraestructura y más duradera. El sistema era afín al “espíritu de los tiempos” del Consenso de Washington en el que se creían las empresas estatales debían ser privatizadas por ser ineficientes y se deberían establecer una profundización del libre mercado y su operación en la esfera pública. La unidad de Caminos que otrora era el brazo constructor de obra vial fue poco a poco desmantelada e incluso se estimuló que sus ingenieros y personal capacitado por décadas se retirara para que los “absorbiera” la “industria” que recién se había creado, la de construcción y mantenimiento de carreteras.

En el papel resultaba hermoso el plan. El problema era que Caminos se veía como ineficiente y lento para construir carreteras, por el lastre pesado que tenía que cumplir con todas las normas aplicables a la contratación estatal. Un mercado de constructores privados, era la “bala dorada”, la solución a los problemas. El resultado del cambio de modelo fue inicialmente exitoso ya que durante el gobierno del PAN se construyeron, en promedio, 369 kilómetros por año, muy superior a los promedios de construcción de carreteras posteriores, ya que durante el FRG se construyeron apenas 83, durante la GANA 261, la UNE 199, el PP 207 y en el de FCN-Nación apenas 163. Ese relativo éxito inicial como se puede apreciar no ha sido duradero. El fenómeno es multicausal y quizá el error es semántico al tratar de pintar a la “privatización” como el mal y, a la vez, atribuirle a una sola razón –la decisión de crear un modelo privado de construcción de obra vial– la situación en la que se encuentra el modelo. La realidad actual tiene múltiples factores. Desde mi óptica lo que me parece fue el principal problema del modelo no fue la opción por el involucramiento del sector privado en la construcción de obra vial, sino que éste no llevó aparejado el “mantenimiento” de un recurso humano capacitado y profesional, un servicio civil, que pudiera sostener el rol de planificar, diseñar y supervisar las obras viales. El resultado fue catastrófico.

Hace 28 años los mejores ingenieros estaban en Caminos. Con un mecanismo de retiro voluntario iniciado en el gobierno de Ramiro de León Carpio, pero potenciado en la administración Arzú, rápidamente esos ingenieros tuvieron el incentivo de ir a explorar el nuevo “El Dorado” que era el “nuevo mercado” de obras viales y se convirtieron en los contratistas del mismo Caminos. Claro, en ese proceso se perdió el recurso humano que tenía la experiencia y los conocimientos sobre la materia. Lo anterior en un contexto en el que el cambio de modelo a tercerizar la construcción y mantenimiento de la obra pública siempre dejó en manos de la institucionalidad pública su “planificación” y “diseño”. Ese “vaciamiento” del recurso humano de Caminos (el fenómeno del “hollowing out institutions”) es uno de los pilares torales que ha llevado a la debacle del modelo de infraestructura vial.

Nuevamente debemos recordar que uno de los problemas más grandes, y el origen de mucha de la corrupción actual, es precisamente que Caminos aún hace la planificación y diseño de los proyectos a través del Departamento de Planificación y Estudio de Caminos del Micivi. La inadecuada elaboración de estudios y diseño, como lo demuestran casos emblemáticos como el del “Libramiento de Chimaltenango”, redunda en que tenga pobre diseño, fallas o que deba, en la marcha del proceso en construcción, incurrir en órdenes de trabajo adicionales, suplementarias y en sobrecostos, que la normativa regula muy laxamente, y por ello, son fuentes inagotables de corrupcion y sobreprecios.
Otro problema relacionado con el servicio civil, recurso humano y la institucionalidad es la falta de competividad y manipulacion de los procesos de contratación pública. Lo anterior porque se manipula la integración de juntas de licitación de adjudicación de proyectos para dirigirlas a los “amigos.” ¿Cómo? A través de nombrar a las juntas personal administrativo de bajo nivel y con poco conocimiento técnico para evaluar las ofertas en procesos complejos. El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (LCE) establece en la parte conducente del artículo 10 que la “…La integración de las juntas se hará de conformidad con La Ley, pudiendo ser personal profesional o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico, que labore bajo los renglones presupuestarios 011, 021 o 22…” Lo anterior denota que el criterio de que se constituya con “…personal técnico o con conocimientos y/o experiencia de carácter técnico…” no es obligatorio, sino facultativo. Entonces hay que modificar dicha normativa pero, además, para que la modificación de requerir que sea personal técnico capacitado (ingenieros con experiencia) funcione debe invertirse en el recurso humano indispensable en Caminos y en las municipalidades, de lo contrario, los cambios en las normas serán “líricas” e imposible de que funcionen en la práctica.

Por último, la labor de transferir la “supervisión” a empresas privadas en retrospectiva parece un error, ya que por las laxas normativas de transparencia, desconocimiento del beneficiario final de las empresas contratistas del Estado, la histórica inexistencia de una ley de competencia (hasta ahora que ya existe), lo que ha ocurrido es que se ha creado un mercado incestuoso de empresas constructoras con supervisoras que redunda en pobre calidad de obras en el que las supervisoras ponen sello de aprobado a obras de inferior calidad y mayor precio.

La problemática del corrupto e ineficiente modelo de construcción de obra vial no tiene sencillas soluciones. No debe ser motivo de consignas como “el Estado no funciona” u otras frases sin sustancia que no tienen asidero en la realidad si se ve la experiencia a nivel internacional, en el primer mundo o en los países en desarrollo. La experiencia y los conocimientos amplios en la materia señalan la ruta de un proceso en el que el Estado dirige la política de construcción de obra vial por un plan vial nacional, la planifica y diseña, en algunos casos la construye (por sí o en forma tercerizada, o en formato mixto) y en otras se tienen mecanismo innovadores de alianzas públicas privadas y contratos de reparación y mantenimiento cuando análisis financieros serios (hechos por el propio Estado) dictan que es mejor ejecutarlos de esa forma. En los países con buenas infraestructuras, el modelo funciona con estos elementos. Pero el elemento indispensable que quiero recalcar es que todo eso necesita de una adecuada y robusta institucionalidad que esté conformada por personal técnico adecuado y capacitado, desde ingenieros civiles hasta analistas financieros de primer nivel, que además, sea independiente de los grupos de interés. Si se quiere profundizar el modelo de APP´s, esto es indispensable, claro, si no se quieren tener los problemas del “regulador benévolo” o las “renegociaciones” estratégicas con motivaciones políticas como ha ocurrido en otros países que ha llevado a aprendizajes costosos. De hecho, esto problema no se ha solucionado con la nueva Ley de Infraestructura Vial Prioritaria en el cual, a pesar de que trata de robustecer las capacidades de recursos humanos para volverlos de “mercado” la supervisión las vuelve a dejar en manos de empresas o personas privadas que harán la supervisión por medio de contratos adjudicados en procesos de licitación pública. Es decir, en sustancia no cambiando el modelo en ese aspecto toral.

La falta de construcción de institucionalidad y de inversión en las capacidades técnicas del Estado en los 90 causó únicamente un “desplazamiento” de la ineficiencia en la construcción de obra vial de ser lenta en su construcción y cara en la adquisición de insumos, hacia un modelo donde es lenta en la construcción y cara en relación con la calidad de las obras. Que el sistema de construcción de obra vial no funciona adecuadamente se demuestra en que Guatemala tiene un amplio rezago al utilizar el índice de metros de red vial por habitante ya que Guatemala presenta con datos de CEPAL, CAF y BID publicados por Fundesa que tiene 1.07 metros de red vial por habitante, mientras que países de Latinoamérica como México y Argentina tienen 4.1 y 5.2, respectivamente, y claro, muy atrás de países desarrollados como Japón con 9.2 o de Estados Unidos de América con 20.5. Pero la solución debe pasar por una reforma o de un modelo nuevo donde se fortalezca la institucionalidad pública y la construcción de capacidades necesarias. Si no, como en los 90, sólo desplazaremos el problema.