Del 2023 al 2025, el Estado de Guatemala ha retomado el control de dos activos que habían sido entregados en concesión y operados por empresas privadas. Sin embargo, una vez devueltos, dichos bienes no han seguido en funcionamiento, a pesar de contar con factibilidad técnica y financiera para continuar operando.

En los casos recientes, el Estado tiene a su cargo la administración de la autopista Palín-Escuintla, concesionada a la firma Marhnos y entregada el 1 de mayo del 2023 al Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV). Y, el pasado 12 de agosto, la compañía Perenco Guatemala Limited culminó el contrato de explotación petrolera en el campo Xan, en Petén, el cual fue traspasado al Ministerio de Energía y Minas (MEM).

Ambos contratos finalizaron dentro de los plazos establecidos de las concesiones otorgadas. No obstante, se trata de activos con potencial de operación y generación de ingresos públicos y actividad productiva bajo distintos modelos. Según expertos consultados, esto evidencia la falta de visión o estrategia nacional para atraer inversiones públicas, mixtas o privadas.

En ambos casos, se conocía con antelación la fecha de finalización de las concesiones durante distintas administraciones de gobierno central. Sin embargo, los activos pudieron seguir operando, lo que pone en evidencia una falta de planificación y comprensión institucional sobre estos procesos desde el ámbito estatal.

Activos públicos regresan al Estado, sin ruta técnica para su uso

Las relaciones contractuales que el Estado establece en la concesión de activos públicos, al vencer, suelen quedar en el abandono o fuera de operación debido a una evidente falta de planificación. No se prevé el momento en que estos contratos concluirán ni cómo será el proceso de recepción de los bienes.

La reversión de los derechos otorgados pasa nuevamente al Estado una vez finalizados los contratos. Sin embargo, estos no se amplían automáticamente ni se retoma la ruta conceptual original. En su lugar, suele recurrirse a salidas jurídicas alternativas, sin considerar el enfoque técnico.

La viabilidad legal de estas relaciones contractuales termina pesando más que la planificación técnica y financiera, lo cual refleja que, por lo general, estos acuerdos no están respaldados por una estrategia estatal clara.

Al momento de su conclusión, estos contratos aún presentan un potencial operativo comprobado. No obstante, el potencial no puede aprovecharse si el Estado carece de equipos técnicos especializados o de una capacidad de planificación que contemple una proyección sostenible del activo a futuro.

El Estado pierde rentabilidad por no prever fin de contratos

Tanto la conclusión de la administración de la autopista Palín-Escuintla como de la explotación petrolera en los campos Xan son ejemplos concretos de lo que ocurre cuando no existe una planificación oportuna o se intenta actuar a última hora. En ambos contratos había posibilidad de continuar con la operación de forma habitual.

Desde el punto de vista técnico, estos procesos de planificación deben iniciarse entre dos y tres años antes de que concluyan los contratos, a fin de realizar los estudios técnicos, financieros y jurídicos que permitan aprovechar al máximo el potencial del activo. Esto puede implicar que el Estado lo retome directamente —si cuenta con la capacidad técnica— o bien que se impulse un nuevo proceso de licitación, contratación tradicional de obra pública o una alianza público-privada (APP).

Incluso podrían considerarse otros esquemas contractuales específicos para la explotación de activos estatales, pero, lamentablemente, esto no sucede, coincidieron el exviceministro de Economía Óscar Erasmo Velásquez y el consultor en infraestructura crítica Enrique Godoy.

Fin de concesiones expone debilidad técnica y presión política

Por lo general, cuando concluyen este tipo de contratos, se evidencia nuevamente la falta de planificación. No se valoran adecuadamente las obras que se reciben, lo cual deteriora su capacidad operativa y genera conflictos, no solo jurídicos, sino también sociales.

Además, hay otro factor que interfiere y se impone: el político, que no debería influir en decisiones de carácter técnico, financiero o jurídico. Esta intromisión impide que los procesos arrojen los resultados esperados.

Estado debió prever alternativas antes del fin de los contratos

“En el caso de Perenco, hubo discusiones y análisis sobre las dificultades que dicho contrato representaba para el país, pero lamentablemente no se hizo nada. Esto debe servir como ejemplo para futuros contratos que el Estado suscriba, en particular los relacionados con la explotación de recursos no renovables”, apuntó Velásquez.

Agregó que, en adelante, es necesario diseñar una estrategia que permita la explotación de recursos con participación estatal, como ocurre en otros países, donde se asumen conjuntamente los riesgos y beneficios a través de empresas público-privadas. Además, dijo, se debe velar por el cumplimiento y respeto de las condiciones medioambientales.

Godoy reiteró que hubo una falta de previsión, y aunque se trataba de contratos con plazos perentorios no renovables, era necesario anticiparse, ya que existían opciones para continuar y generar otros tipos de convenios.

Planificación anticipada puede asegurar valor y continuidad de proyectos

En los futuros contratos, una de las recomendaciones es contar con una planificación activa antes de la culminación de los proyectos en concesión, lo que se conoce como gestión contractual, una práctica poco desarrollada en el manejo de activos públicos o estatales.

La gestión de contratos implica establecer alertas en distintas etapas: cuando concluyen, cuando atraviesan una fase intermedia o cuando surgen sanciones al concesionario que explota los recursos.

Una gestión y planificación efectivas permiten realizar estudios que devuelvan valor al activo, recepcionarlo como Estado, operarlo y, eventualmente, aplicar otros mecanismos para aprovecharlo.

Todas las decisiones técnicas deben prevalecer sobre factores políticos o electorales, pues la planificación y los estudios pueden prolongarse hasta 10 años, a lo que se suma el tiempo de ejecución del ciclo de proyectos de infraestructura.

Regalías, peajes y contratos: la confusión entre lo estatal y lo general

Olav Dirkmaat, de UFM Market Trends, brindó una perspectiva general sobre la situación actual.

A su juicio, ¿Por qué el Estado pierde en la realización de contractos contractuales de activos como la explotación petrolera o la concesión de la Auto pista Palín Escuintla que son los casos recientes?

El interés estatal no debe prevalecer, sino el interés general. Como afirmaba Manuel F. Ayau Cordón, el derecho individual es el que mejor sirve al interés general. Entonces, ¿es en función del interés estatal o del interés general que se explotan económicamente los recursos de una sociedad? De esa respuesta depende la perspectiva sobre las concesiones: ¿qué es mejor para el interés general? ¿Carreteras de calidad al menor costo posible? ¿Preferimos un peaje bajo o una regalía alta?

En Guatemala parece haber confusión: una regalía alta responde al interés estatal, mientras que un peaje bajo acompañado de una buena carretera responde al interés general. Lo mismo ocurre con la explotación de recursos naturales: ¿constituye interés general la creación de empleos y la inversión que implica, por ejemplo, la extracción petrolera? La respuesta es sí. Sin embargo, la queja más frecuente en Guatemala es que “no pagan suficientes regalías”, lo cual es falso en el caso específico de Perenco. Más relevante aún: esa lógica responde al “beneficio estatal”, pero no necesariamente al beneficio general.

Aunque las concesiones resultan preferibles a la explotación directa por parte del Estado, el verdadero problema sigue siendo el criterio de asignación: ¿se otorgan para servir al interés general o al interés estatal?

A su entender, ¿Qué se necesita para evitar estas actuaciones de explotación de los activos?

El problema es que el Estado no tiene ni los incentivos ni la disciplina de mercado para maximizar valor, lo que realmente responde al interés general. Cuando entrega un activo en contrato —sea una carretera o un campo petrolero—, las decisiones no se guían por incentivos económicos alineados con ese interés, sino por incentivos políticos: beneficiar o castigar a ciertos grupos, negociar mal, estructurar contratos deficientes, actuar con poca transparencia o incluso con corrupción para que el político de turno se enriquezca.

La única forma de evitarlo es limitar la discrecionalidad estatal. Mientras los activos sigan siendo “del Estado”, siempre correrán el riesgo de convertirse en botín político. Lo que se necesita son reglas claras, verdadera competencia —no solo en el discurso— y, sobre todo, abrir espacio a la propiedad privada.

En lugar de concesiones arbitrarias, se deben privatizar activos y dejar que los precios, la competencia y la inversión privada asignen recursos. Solo así se evitará que los políticos utilicen los contratos como moneda de cambio y se garantizará que los activos generen verdadero valor económico en beneficio del interés general, y no únicamente del interés estatal.